La Constitución permite que el Presidente de Chile nacionalice la actividad minera por simple decreto

10 de marzo de 2025

La Nacionalización de la Gran Minería del Cobre, efectuada por el Presidente Salvador Allende en 1971, se tuvo que hacer por reforma constitucional, para, entre otras razones, evitar tener que pagar indemnizaciones incluso por los yacimientos mineros. Por esta razón, al hacerse esta reforma constitucional, Ley 17.450, antes de proceder a la nacionalización mediante disposiciones transitorias, se procedió a reformar primeramente normas permanentes de la Constitución, en particular, del N° 10 del artículo 10 de la Constitución de 1925, disponiendo lo siguiente:

“b) Intercálanse a continuación del inciso tercero lo siguiente:

El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y demás sustancias fósiles, con excepción de las arcillas superficiales”.

Si bien desde 1857, el Código Civil en el art. 591 dispuso que el Estado es dueño de todas las minas, y todos los Códigos de Minería, desde el primero de 1874, en su artículo primero disponía que el Estado es el dueño de todas las minas, pero, aquí, con esta reforma constitucional, el dominio patrimonial absoluto del Estado sobre todas las minas adquirió rango constitucional.

En la misma Ley 17.450, pero en la Disposición 17° Transitoria, se procedió a la nacionalización propiamente tal.

“DECIMOSEPTIMA.- Por exigirlo el interés nacional y en ejercicio del derecho soberano e inalienable del Estado a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 10 N° 10° de esta Constitución Política, nacionalízanse y declaránse, por tanto, incorporados al pleno y exclusivo dominio de la nación, las empresas que constituyen la Gran Minería del Cobre, considerándose como tales las que señala la ley, y, además, la Compañía Minera Andina”.

Y más adelante, en la letra a), respecto de las indemnizaciones, dispuso que será el Contralor General de la República que deberá calcularlas, teniendo en cuenta el valor libro de las empresas, y en el inciso quinto se dispuso:

“En conformidad a lo dispuesto en el inciso cuarto del N° 10° del artículo 10 no habrá lugar a indemnización alguna por los derechos sobre yacimientos mineros. Dichos derechos serán inscritos sin otro  trámite a nombre del Estado”.

El inciso cuarto del N° 10 del artículo 10, es el que vimos más arriba respecto del dominio patrimonial del Estado sobre todas las minas, y que es el que permitió que no se pagara ninguna indemnización por los yacimientos mineros de las empresas nacionalizadas.

Felizmente esta disposición quedó vigente en la Constitución de 1980, a pesar que la mayor parte de los miembros de la Comisión Constituyente (1973-1978) y del Consejo de Estado (1978-1980), la suprimieron, fueron los militares, en una tercera instancia constitucional, que reintrodujeron en la actual Constitución, el dominio patrimonial del Estado sobre todas las minas, casi exactamente en los mismos términos que la Ley 17.450, de la Nacionalización del Presidente Allende, y que se encuentra en el inciso sexto del N° 24 del artículo 19 de la actual Constitución, lo que permite que si se vuelve a efectuar una nueva nacionalización de la industria minera privada, no se tendrá que pagar indemnización por los yacimientos mineros, puesto que estos son del Estado.

Pero, ¿se puede nacionalizar en la actualidad, en pleno siglo XXI? Si, se puede y volveremos sobre este punto más adelante.

Volviendo sobre la Nacionalización de 1971 del Presidente Allende, esta reforma constitucional está actualmente vigente en la Constitución de 1980, porque ésta, en su Disposición Tercera Transitoria, dejó vigente la Disposición Decimoséptima Transitoria de la Constitución de 1925, que es precisamente la reforma constitucional que nacionalizó las empresas de la gran minería, que hoy están representadas en Codelco. Sin embargo, Codelco, que en 1989 producía casi el 90 % del cobre chileno, hoy produce solo el 26%, el resto ha vuelto a estar en manos de empresas privadas por lo general extranjeras, con casi nulo beneficio para el país, en relación con los beneficios que las empresas norteamericanas que fueron nacionalizadas en 1971. Por lo que la nacionalización es más evidente y necesaria que en 1971, por algunos datos que pasamos a analizar.

En Chuquicamata había una fundición y una refinería de cobre, y además un enorme campamento que más bien parecía una ciudad con todas las comodidades necesarias, que contaba con un gran hospital, con estadio, escuelas, teatros, cines, generación eléctrica propia en Tocopilla, y la compañía en los 50 años que llevaba de explotación del mineral había construido carreteras, líneas férreas, etc.

En El Teniente se construyó el gran campamento de Sewell, la Termoeléctrica Cachapoal; en Potrerillos y El Salvador, también se construyeron campamentos que parecían verdaderas ciudades, con hospitales escuelas, estadio, teatros, etc. y evidentemente ferrocarriles, carreteras y fundiciones y refinerías.

La diferencia es colosal con lo que hicieron o no hicieron las actuales empresas extranjeras de la gran minería, que ingresaron a Chile  principalmente a partir de 1990. ¿Cuantas fundiciones o refinerías han construido? Ninguna. ¿Cuantas plantas de generación eléctrica? Ninguna. ¿Cuántas ciudades-campamentos? Ninguno. ¿Cuantos hospitales? Ninguno. ¿Cuantas líneas férreas? Ninguna.

Pero fuera de estas diferencias existen otras más importantes, que se relacionan con los tributos u aportes de estas mineras al Fisco. Produciendo solamente alrededor de 500 mil toneladas de cobre, las mineras norteamericanas nacionalizadas en 1971, tributaron durante los años sesenta del siglo pasado, en promedio 100 millones de dólares por año, lo que representaba cerca del 15% del presupuesto nacional. Las mineras extranjeras que producen en la actualidad, más de 4 millones de toneladas de cobre, aportan en tributos al Presupuesto Nacional, alrededor de 4% solamente, es decir 4 veces menos que en los años sesenta del siglo pasado, pero produciendo 8 veces más.

Esta colosal diferencia, justifica con mayor fuerza y razón que en 1971, que las actuales grandes empresas mineras deben ser nacionalizadas, lo que se debe hacer no solo por las razones económicas y sociales que hemos analizado, sino también, por dignidad nacional.

¿Es necesario efectuar una reforma constitucional, como en 1971, para poder nacionalizar? No, porque fuera del hecho que será muy difícil o imposible lograr el quórum suficiente en el Congreso Nacional, ya no es realmente necesario puesto que ya existe en la actual Constitución, en el inciso sexto del N° 24 del artículo 19, el dominio patrimonial del Estado, que permite que no se debe pagar indemnización por la nacionalización de los yacimientos mineros que se nacionalicen. Por otra parte, la nacionalización de las instalaciones de estas empresas se hace al valor libro, y como sus inversiones ya están en su mayor parte depreciadas (por la depreciación acelerada) o amortizadas, tampoco son sumas inalcanzables, sobre todo si dichas indemnizaciones se pueden pagar en un periodo no inferior a 10 años.

La nacionalización tampoco se puede hacer por ley, porque las materias que son propias del dominio legal están definidas en el art. 63 de la Constitución, que dispone: “Solo son materia de ley:” Enseguida en 20 diferentes números se describen las materias que obligatoriamente se tienen que hacer por ley. Entre esas 20 materias no se encuentra el concepto nacionalización. Incluso el concepto nacionalizar o nacionalización no existe en la Constitución actual. Por lo tanto, la nacionalización tampoco se puede hacer por ley. Sin embargo, la Constitución nos abre una puerta inexistente en las Constituciones anteriores, la de 1833 y la de 1925. Esa puerta es la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República.

En efecto, el art. 32 de la Constitución establece las atribuciones especiales del Presidente de la República, que el N° 6 dice que puede:

“6° Ejercer la potestad reglamentaria autónoma en todas aquella materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes;”

La potestad reglamentaria autónoma, es la que permite que el Presidente pueda normar por un simple decreto supremo, todas aquellas materias que no deban ser regulada obligatoriamente por una ley. Como lo dijimos anteriormente, no existía en las anteriores constituciones chilenas dicha potestad, y se copió en parte de la Constitución francesa.

Esto significa que por un simple decreto supremo, cualquiera de los Presidentes de Chile, desde Pinochet a Boric, han podido nacionalizar la industria minera, pero nadie ha tenido el coraje y la inteligencia para hacerlo, como la tuvo el Presidente Allende.

Tenemos la oportunidad este año de elegir un Presidente de una verdadera izquierda que esté de acuerdo con la nacionalización, pero dicho candidato debe conocer bien la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República del N° 6 del artículo 32 de la Constitución.

Gobernar por decreto no es una novedad en la actualidad. Vemos que nuestro vecino, el Presidente Javier Milei de Argentina, ha normado una serie de materias por decreto presidencial. El Presidente Trump de EEUU, ha dispuesto una serie de medidas como subir los aranceles de importación, por simples decretos presidenciales, que incluso debieran hacerse por ley. Y en Francia, en vista que el Parlamento rechazó el proyecto de ley de aumento de la edad de jubilación, el Presidente Macrón ordenó que dicho aumento se hiciera por decreto, en base al artículo 49 inciso tercero de la Constitución Francesa.

Este año 2025, tenemos que elegir un Presidente de una verdadera izquierda o de verdaderos patriotas, que esté de acuerdo con la nacionalización de la actividad minera, pero si no se compromete a hacerlo en base a la potestad reglamentaria autónoma, del N° 6 del artículo 32 de la Constitución, ello no será más que promesas que se lleva el viento.

-El autor, Julián Alcayaga O., es economista y abogado