Pueblos indígenas e institucionalidad en Chile

Este 15 de septiembre se cumple un año de la entrada en vigencia del
Convenio 169 de la OIT, que tras dos décadas de debate reconoció a los
pueblos indígenas como titulares de derechos colectivos. Entre ellos, el
derecho a ser consultados antes de tomar cualquier decisión que los
afecte. Pero el mismo día, Mideplan limitó ese deber de consulta. El
director del Centro de Derechos Humanos de la UDP explica cómo por
decreto se pasó a llevar un convenio internacional y cómo eso puede
transformar en un nuevo foco de conflicto entre el Estado y los pueblos
indígenas.

A fines de agosto de 2010, la Contraloría rechazó un
decreto del Ministerio de Educación que regulaba el ejercicio de la
función docente de los profesores de lengua indígena. ¿La razón? Se
había adoptado sin consulta a los pueblos indígenas y, por lo mismo, en
contravención a las normas que obligan a los órganos del Estado a llevar
adelante las políticas públicas y las medidas que tienen relación con
los pueblos indígenas, contenido esencialmente en el Convenio 169 de la
OIT, vigente en Chile desde septiembre de 2009.

El Convenio 169,
que establece una serie de derechos a favor de los pueblos indígenas,
fue adoptado a fines de los años ochenta. Es el instrumento
internacional vinculante de mayor relevancia producido por la comunidad
de naciones, en tanto reconoce que los pueblos indígenas son titulares
de derechos colectivos y que los Estados tienen la obligación de
respetar y promover esos derechos. La ratificación por parte de Chile
del Convenio 169 fue, durante dos décadas, una de las principales
demandas que impulsaron los pueblos indígenas y se logró, no sin
problemas, en 2008.

Lo primero que hace el Convenio es cambiar el
paradigma de entendimiento entre los Estados y los indígenas. Así,
reemplaza la noción según la cual los pueblos originarios son nada más
personas que viven en situación desmejorada, "los más pobres entre los
pobres", y que por tanto la manera de "ayudarlos" es mediante su
integración a la sociedad mayor. El Convenio acoge la idea que son los
pueblos, no la suma de personas indígenas, los titulares de los derechos
(a ser consultados, a participar políticamente, a administrar los
recursos naturales, mantener su cultura, entre otros).En pocas palabras,
pasa de una relación paternalista entre el Estado y los indígenas a una
que podríamos llamar "democrática".

El principal botón de
muestra de esta nueva manera de relacionarse es el derecho a la consulta
previa, consistente en que cada vez que se prevea alguna medida que
pueda afectar a un pueblo indígena, se le debe consultar. Y esta
consulta se tiene que hacer de buena fe, mediante procedimientos
adecuados y a través de las instituciones representativas del pueblo en
cuestión. Ello supone un cambio nada menor a la forma como hasta ahora
se han implementado las políticas indígenas: desde el centro, según el
entendimiento de "expertos" y sin que los afectados tengan real
posibilidad de opinar al respecto.

¿Qué ha pasado en nuestro
país? El mismo día que entró en vigencia el Convenio, Mideplan publicó
un decreto que busca regular las instancias de consulta y participación
de los pueblos indígenas. El objetivo es comprensible: se inserta, de un
momento a otro, una norma jurídica que nadie conoce muy bien y que
obliga a funcionarios públicos a hacer cosas -consultar- que hasta
entonces solían no hacer. Por ello, es natural que se quiera detallar la
manera como llevar adelante las consultas: ¿a quién preguntar?, ¿por
qué medios?, ¿con algún plazo?

Pero ocurre que esta
reglamentación vino a confirmar las suspicacias de algunos sectores en
torno al real compromiso del Estado de Chile por honrar su palabra
internacional. Y es que el decreto de Mideplan lo que hace en rigor es
limitar el alcance del Convenio y ponerse en tensión con las
obligaciones jurídicas que Chile libre y soberanamente contrajo.

Veamos.
Mientras el Convenio señala que la consulta debe hacerse "cada vez" que
se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectar a
los pueblos indígenas, el decreto limita la consulta a "determinadas
medidas". No sólo eso: se debe consultar con independencia del organismo
de la Administración (o el Parlamento) de que se trate. Pero el decreto
de Mideplan dispone una lista de órganos específicos que serán
responsables de consultar.

Aquí llama la atención que se excluya
expresamente de la consulta al órgano que probablemente mayor
interacción tiene con las comunidades indígenas: los municipios. Dejar
fuera a los gobiernos locales del deber de consultar previamente es una
manera nada elegante de deshacer la obligación internacional que tiene
Chile.

Y, por último, aunque los ejemplos siguen, el decreto de
Mideplan señala, respecto de uno de los temas más sensibles para los
pueblos indígenas, que los proyectos de inversión se someterán a los
procedimientos de consulta "que se contemplan en las respectivas
normativas sectoriales" en circunstancias que esas normativas se
caracterizan ¡por no tener procedimientos de consulta! Y entonces
Mideplan da la posibilidad para que, si el órgano estatal lo desea,
someta de todo modos ese proyecto de inversión a la consulta regulada en
su decreto, en cuyo caso ésta "deberá quedar concluid[a] en un plazo
máximo de noventa días". El Convenio no establece plazos, y la
experiencia comparada demuestra que las consultas pueden tardar desde un
par de meses hasta varios años.

Cuando la ex ministra de
Mideplan, Paula Quintana, se sumó al mea culpa de algunos líderes de la
Concertación por la aplicación de la ley antiterrorista a dirigentes
mapuche, hizo bien. Sin embargo, bajo su competencia no caía este tipo
de decisiones, pues ellas son resorte de la Subsecretaría y del
Ministerio del Interior, no de Mideplan. Sí es, en cambio, de su entera
responsabilidad el haber dictado un decreto que se aparta de las
obligaciones del Convenio 169 y que, más importante, será terreno fértil
para nuevos focos de conflicto en la ya trizada relación del Estado
chileno con los pueblos indígenas.
¿Habrá alguien dispuesto a tomarse estos derechos en serio?

Jorge Contesse es director del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales

*Fuente: CIPER Chile