Extracto Informe Comisión Investigadora sobre Privatización de Empresas del Estado 1973-1990

1. La Comisión Investigadora

La “Comisión Especial Investigadora de la Anterior Administración de la Corporación de Fomento de la Producción y la Privatización de sus Empresas Filiales”, constituida en la Cámara de Diputados en 1991, tuvo como objetivo investigar la pérdida patrimonial experimentada por la privatización de empresas estatales, el servicio de las deudas, el otorgamiento de créditos, las donaciones de patrimonio, la condonación de deudas a terceros y las diferentes formas de subsidio al sector privado desarrolladas en el período 1973-1990.

Dicha Comisión no cuantificó la totalidad de la pérdida patrimonial, debido a lo cual en 2004 la Corporación decidió constituir una nueva Comisión Investigadora con los mismos objetivos. Pese a la escasez de información del período en estudio, esta Comisión elaboró un Informe, aprobado por la Sala en 2005, cuyas principales conclusiones nos permitimos presentar en esta síntesis. Es necesario destacar que la Comisión mencionada evacuó un informe de minoría, cuya síntesis también se incorpora a estas páginas.

2. Informe de la Comisión Investigadora de 2004

2.1. Privatizaciones y pérdida del patrimonio público

Durante el período 1973-1990 se enajenaron y devolvieron 725 empresas y activos industriales, de esta cifra, 341 empresas fueron devueltas a sus dueños sin retribución, por haber sido requisadas o intervenidas en su momento. Dentro del total de las empresas, había 124 calificadas como las más grandes y 46 de ellas eran estatales desde antes de 1970. La suma de ambos grupos constituye parte del conjunto de las 169, llamadas las “más importantes”. Dentro de éstas, se destacan 25 empresas enajenadas muy rápidamente, después del plebiscito de 1989 y 43 pertenecientes a la denominada “área rara”, de las cuales 35 fueron doblemente subsidiadas por el Estado al ser dos veces privatizadas.

La Contraloría General de la República informó que gran parte de las empresas enajenadas fueron vendidas a un precio de venta inferior a su valor libro, lo que implicó una pérdida de patrimonio público. Según diferentes métodos de cálculo, las pérdidas oscilan entre el 27%, el 42% o el 69% del capital vendido en el período 1985-89, y el valor neto llega a US$ 2.223.163.439,98 en el lapso que media entre 1978 y 1990, y por 30 empresas enajenadas.

Por otra parte, en el ámbito agrario se entregaron a privados 3.912 predios, que contaban con una superficie total de 3.182.225 hectáreas expropiadas de acuerdo a la Ley de Reforma Agraria. Alrededor del 30% de estas tierras y que habían sido devueltas a sus anteriores propietarios, y entre un quinto y un tercio se remató entre los campesinos. Ya en 1979, la mitad de los campesinos que habían recibido tierras se vieron obligados a vender, dada la disminución del apoyo técnico y crediticio.

Junto con la privatización de la tierra se traspasó al sector privado la infraestructura de la intermediación agrícola. Se remataron los animales, la maquinaria e insumos, el mercado de capitales, las empresas agroindustriales y el mercado de aguas.

Según el Código de Aguas de 1951, este recurso se consideraba un bien nacional de uso público, no pudiendo particulares gozar o disponer libremente de las aguas de regadío. El nuevo Código de Aguas, de 1981, decretó que las aguas seguían siendo de uso público, pero que sobre ellas se constituyó el denominado “derecho de aprovechamiento”, lo que permite a un particular su uso, goce y disposición, y éste puede ser transferido libremente, sin contemplarse un uso específico ni su caducidad.

Entre otras donaciones, la CORFO donó 65 inmuebles. A su vez, el Ministerio de Bienes Nacionales enajenó 15.888 inmuebles, de los cuales 10.869 fueron a manos de privados. No se cuenta con las tasaciones y el precio de venta de los inmuebles enajenados por dicho Ministerio.

El valor libro neto de las donaciones de CORFO, sólo en 1989, llegó a $1.900.000.000 en moneda de ese año, lo que representaba el 16,4% del total de su activo inmovilizado, y el 14 de febrero de 1990 se donó bienes al Fisco por la suma neta de $2.837.589.514 en moneda de ese año, que representaban el 25% de este mismo activo.(1)

La CORFO quedó con deudas contraídas por las empresas filiales enajenadas por un monto de US$1.732 millones por 14 años (1990-2004). Los pasivos de CORFO, que constituían el 12% de su patrimonio en 1984, pasaron a representar un 131% en diciembre de 1989.(2)

El 30% de los ingresos percibidos por las privatizaciones fue a las arcas de CORFO y se destinó a otorgar créditos para la adquisición de acciones de empresas. El 70% restante fue a Fondos Generales de la Nación, es decir, no hubo un ítem específico en el Presupuesto Fiscal para los ingresos provenientes por concepto de privatizaciones.

Los ingresos no se destinaron a nuevas colocaciones ni a reducciones de endeudamiento, sino que fueron destinados a reducir el déficit fiscal que venía del período anterior y, posteriormente, a compensar la pérdida de ingresos fiscales por la reforma tributaria que los disminuyó, y por la creación del sistema de AFP, que también fue financiado por el Estado.

En 1990 la CORFO fue entregada en situación de crisis al nuevo Gobierno. Se le debían US$ 800 millones, y por su parte, adeudaba cerca de US$ 1.000 millones, teniendo más de US$ 1.000 millones en cauciones. Gran parte de su deuda externa provenía de la privatización de ENDESA. Aquella ascendía a US$500 millones, en tanto que la deuda con ENDESA por la compra de EDELNOR era de US$150 millones. Al mismo tiempo, al 31 de diciembre de 1990 había un total de préstamos vencidos CORFO-BID por un monto de $7.253.728.000, por concepto de deudores incobrables susceptibles de castigo, de los cuales correspondían a $4.479.265.000 eran deudores declarados en quiebra.

2.2. Subsidios al sector privado

Pese al objetivo de “terminar con los subsidios a las empresas”, el Gobierno decidió subsidiar al sector privado, para crear una clase empresarial dinámica y competitiva que pudiera hacerse cargo del modelo económico.

En este intento, no sólo hubo subsidios a través del precio de venta de las empresas, sino a través de créditos blandos, de rebajas de tributación, de castigos a préstamos, de donaciones, incentivos y comodatos urbanos.

Entre las donaciones se destaca la entrega de INACAP al sector privado que implicó una pérdida patrimonial fiscal de $4.000 millones en moneda de 1988. De la misma manera, se traspasó la propiedad para su administración de 76 institutos de enseñanza técnico profesional.

La CORFO “castigó” préstamos, sólo entre 1987 y 1990, por un total de US$ 117.510.853, entre los que se destacan la deuda de los transportistas, cuya flota fue financiada por CORFO, teniendo hacia 1990, el 99,9% de su deuda vencida, y que alcanzaba a US$ 31.980.141.

(1) Autorizado mediante Acuerdo del Consejo Nº 1.340 del 14.02.90 sin que se autorizara la Resolución correspondiente.
(2) Exposición del Ministro de Economía, Carlos Ominami, frente a la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados de 1991. Cita un estudio realizado por CORFO en 1990.

Según fuentes secundarias, entre los castigos otorgados por el Banco del Estado durante el período, se destacan empresas vinculadas al proceso privatizador, como Chilgener e Inversiones Longovilo Ltda., empresa controlada por Juan Hurtado Vicuña, su hermano Nicolás y familia; y la Sociedad es Calichera S.A., Chispitas I y II, creadas por José Yuraszeck para controlar la gestión de Chilectra Metropolitana.

La crisis de 1982 significó que el Estado tuviera que intervenir una serie de empresas, especialmente la banca y las recientemente creadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) del “área rara”, para ayudarlas a salir de la crisis y la quiebra. Ello implicó fuertes subsidios, tanto para sanear su situación financiera, como después al reprivatizarlas, por concepto de precio de venta y de préstamos blandos a los nuevos compradores.

El Estado se hizo cargo de las deudas a través de un mayor endeudamiento externo del Banco Central y de otras entidades públicas, a fin de proveer las divisas necesarias para cubrir los pagos de intereses. También otorgó garantía pública a la deuda externa de los bancos nacionales, e implementó las operaciones de conversión de deuda, que redujeron en mayor proporción la deuda privada.

Otras empresas del “área rara” fueron pagadas con pagarés de la deuda externa (swaps), lo que tuvo por objeto la obtención de divisas, pero ello implicó otro subsidio al sector externo en la compra de activos y empresas nacionales.
Así, por ejemplo, el Bankers Trust adquirió el control del Consorcio Nacional de Seguros de Vida, CNS Vida, con pagarés de la deuda externa, los que en ese momento se cotizaban en los mercados financieros internacionales en un 60% de su valor de carátula y el Banco Central los recibía en un monto cercano al 100%. Entre 1985 y 1991, período durante el cual funcionó este mecanismo, la capitalización de la deuda mediante estos pagarés llegó a US$ 3.599,5 millones.
En el caso de las obligaciones subordinadas, posteriormente se establecieron mecanismos de subsidio a los bancos comerciales, cobrándoles una tasa de interés por dichas deudas inferior a la cancelada por el Banco Central.

De esta manera, es imposible cuantificar con precisión el subsidio que entregó el Estado de Chile al sector privado durante el período 1973-1990 con el fin de implantar un modelo económico que, a juicio de sus partidarios, ha traído a Chile el éxito, el crecimiento, la estabilidad económica y política y el prestigio internacional. Un modelo que se aplicó, sin embargo, sin buscar previamente consensos en la sociedad civil y sin la aprobación de todos los sectores de ésta.

2.3. Marco jurídico

Las privatizaciones contaron con su propia legalidad.

La venta de acciones a través de venta directa, la compra de éstas por funcionarios públicos y los diferentes tipos de subsidios fueron entregados dentro de la legalidad vigente.

Por lo tanto, no se consideró éticamente reprobable que funcionarios de la CORFO pasaran a ser dueños o directores de las empresas privatizadas, como el yerno de Augusto Pinochet, Julio Ponce Lerou, Roberto De Andraca, Bruno Phillipi, José Yuraszeck y otros, y que compraran acciones miembros de la Junta Militar y de la Plana Mayor de CORFO, dentro del mecanismo del “capitalismo popular”.

Sin embargo, hubo críticas respecto a la forma de llevar a cabo desde CORFO los préstamos y hubo algunas denuncias de irregularidades, tales como: otorgar préstamos con datos falsos, personas inexistentes o domicilios adulterados;girar préstamos en condiciones irregulares, para especulación o fines personales; fraccionar créditos para evitar tramos superiores; no controlar la inversión del mutuo en los fines para los que fue solicitado, y renegociar deudas irregularmente.
Algunas sumas castigadas desaparecieron de la contabilidad de CORFO  y se dejaron de cobrar, como: Resolución Nº 1.431, por US$ 774.359; Resolución Nº 1.432, por US$ 62.899,99; y Resolución Nº 1.436, por US$ 3.752.668,52, todas del 23 de octubre de 1989.

2.4. Desigualdad y concentración económica

Los economistas del Gobierno Militar consideraban que la privatización total traería consigo el éxito y la eficiencia empresarial. Fue así como en Chile se privatizó, o se inició la privatización, no sólo de las empresas estatales, sino de la educación, la salud, los transportes, la previsión, la tierra y las aguas.

Un objetivo explícito fue “diseminar la propiedad”, dado que se consideraba que el Estado creaba monopolios estatales y la burocracia estatal tomaba las decisiones en nombre de la sociedad sin su participación

Sin embargo, trajo consigo la situación de desigualdades sociales más intensas de la historia del país. La participación del quintil más pobre en el gasto se redujo de 7,6% en 1969, a 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988.

El país tuvo caídas de 15% y recuperaciones de 10%, tanto en los años 70 como en los 80. En el período de Jorge Alessandri, el PIB tuvo un crecimiento de 3,7%; en el de Eduardo Frei Montalva, de 4,0%; en el de Salvador Allende, de 1,2% y en el de Augusto Pinochet, de 2,9%. Esto se produjo por la liberación de precios, especialmente de los bienes y servicios básicos; por las privatizaciones que implicaron despidos de personal y alzas de precios; por las rebajas de salarios, las reformas tributarias regresivas y el control del crédito por los empresarios más grandes.

Además, estas políticas y, en especial, la financiera, contribuyeron a concentrar la propiedad y a fortalecer a los grupos que contaban con más poder económico. Estos grupos, por tener el control de los bancos y de la gran mayoría de las empresas industriales, pasaron a obtener créditos externos con tasas de interés real muy inferiores a las prevalecientes en el mercado financiero nacional. Es así como se inicia una espectacular acumulación de capital financiero en Chile. Los que tenían dinero, o lo obtenían en el exterior, lo prestaban a través de sus instituciones financieras, cobrando los altos intereses prevalecientes en el mercado nacional de capitales, aumentando con ello su disponibilidad de dinero, para prestarlo nuevamente a altos intereses, y así, sucesivamente.
De esta forma, el capital financiero fue concentrándose y fortaleciendo a los grupos económicos que controlaban el mercado de capitales. Los deudores eran principalmente los pequeños y medianos empresarios que, poco a poco, se fueron descapitalizando, especialmente aquellos que no podían trasladar el costo del capital financiero a los precios de sus productos.
Gran parte de los grupos económicos más importantes que existen hoy surgieron, o fueron apoyados, por los procesos implementados por el período 1973-1990, tanto porque pocos grupos tenían poder de compra, o porque el apoyo estatal se concentró en los escasos que tenían mayor capacidad empresarial.

El Grupo Luksic se vio favorecido por la reprivatización de la Compañía de Cervecerías Unidas en 1986, cuando esta empresa formaba parte del “área rara” era un holding con alto endeudamiento. Su control permitió al Grupo iniciar su inserción en el Banco de Santiago, que era uno de los ejemplos de “capitalismo popular”. También el Grupo Matte se vio favorecido por la reprivatización de las empresas del “área rara” y la transformación del sistema de pensiones. Con el Grupo Angelini adquirió la AFP SUMMA, en una estrategia de ambos grupos para competir con los clanes Cruzat-Larraín y Vial. En la década de los ochenta se beneficia con la reprivatización de INFORSA  Ello también se puede observar en el Holding CAP, SOQUIMICH, las empresas eléctricas y las empresas creadas con el objetivo de diseminar la propiedad, como las AFP.

La versión extensa de este informe, con una base de datos de todas las empresas enumeradas, se encuentra disponible en la Cámara de Diputados.

2.5. Informe de minoría

[Nota de la Redacción de piensaChile: Este es el informe redactado por los parlamentarios de derecha]

Los diputados participantes en la Comisión, por parte de la Alianza por Chile entregaron dos documentos, cuyas principales conclusiones pueden sintetizarse como se describe a continuación.

2.5.1. Marco macroeconómico a 1973

A fines de 1973, Chile se encontraba en una crisis política, económica e institucional, que fue seguida por una recesión económica en 1975. Los mercados no operaban como instrumento y el Estado, a través de su burocracia, tomaba gran parte de las decisiones económicas. Se había debilitado en extremo la propiedad privada y los precios no reflejaban adecuadamente ni los costos de producir ni la valoración de los consumidores. Existían más de 3.000 precios de bienes, intereses y tipos de cambio regulados por el Estado, lo que generaba escasez y se constituía en focos inevitables de lobby y corrupción.

El déficit fiscal hacia 1973 alcanzaba un 25% del producto. El gasto fiscal saltó desde niveles promedios del 23.8% del producto en la segunda mitad de los años 60, a 31.1%, en 1971 y a 44.9% en 1973, como consecuencia de lo cual el déficit fiscal pasó desde el 1% del producto al 10.7% en 1971, al 13% en 1972y al 24.7% en 1973. Este déficit se financiaba con emisión monetaria, como consecuencia de lo cual la inflación promedio ese último año superó el 500%.
Con estas tasas de inflación, y con tasas de interés nominales fijas, los niveles de ahorro eran prácticamente inexistentes y no existía mercado de capitales. En respuesta a la creciente inflación se insistió en controles de precios, a niveles que desalentaban la producción, lo que generaba largas colas para los compradores y, finalmente, con mercado negro como único mecanismo de asignación y distribución de los bienes de consumo.

2.5.2. Patrimonio público

Las privatizaciones son el pilar del Chile actual. De hecho, se han privatizado las empresas de agua potable y alcantarillado y las autopistas urbanas durante los tres gobiernos de la Concertación.
Se señala que el Informe de Mayoría se extiende largamente en analizar las políticas de crédito de la CORFO y del Banco del Estado de Chile, y la situación de sus carteras de préstamos, como asimismo en cuestionar el manejo de la deuda externa y los procesos de reconversión de ésta en la segunda mitad de los ochenta, temas que no tienen relación con el mandato de la Comisión.

2.5.3. Errores e imprecisiones del informe aprobado

i. Las donaciones fueron a organismos públicos y estaban específicamente autorizadas por la ley. Mal puede, entonces, calificárselas como irregularidades o pérdidas de patrimonio público.

ii. Los bienes enajenados se realizaron en procesos de licitación o remate, que por su carácter abierto y competitivo lograron el mejor precio posible en cada momento. No se menciona que todas las enajenaciones de inmuebles se realizaron bajo previa toma de razón de la Contraloría General de la República, del acto administrativo que dispuso la adjudicación al comprador.

iii. Se consignan condonaciones de deudas por la CORFO o el Banco del Estado.
La CORFO, por ley, estaba impedida de otorgar condonaciones del capital por los préstamos cursados, ellas sólo pueden legalmente haberse referido a los intereses de los préstamos y, de hecho, sólo aconteció con ocasión de renegociaciones de los créditos impagos, operación que es normal en el mundo financiero. El Banco del Estado, si es que concedió condonaciones de capital, lo hizo como parte del proceso normal de reestructuración de pasivos de deudores insolventes, operaciones frecuentes en el mercado bancario, del cual forma parte dicha entidad.

iv. Se menciona el apoyo que se brindó a la banca durante la crisis de la deuda que se desató en 1982, como una forma de subsidio al sector privado. No se precisa que dicho “apoyo” consistió en la entrega de fondos por el Banco Central, para evitar la cesación de pagos de la banca, el colapso del sistema de pagos y la ruina de muchas empresas y pequeños depositantes. La crisis no sólo afectó a Chile, sino a todos los países latinoamericanos, y que las medidas que se adoptaron permitieron superar cabalmente el problema, y que Chile, en mérito de ellas, volvió a crecer sostenidamente y de mejor manera que todos los países afectados del continente, lo que permite atribuirles el carácter de acertadas y muy exitosas, y que los dueños de los bancos intervenidos perdieron todo su patrimonio y que, luego, las instituciones fueron recapitalizadas mediante aportes que hicieron muchos pequeños accionistas.

v. Se menciona la concesión de créditos blandos, pero no se especifican los antecedentes de esto. Justamente uno de los grandes cambios que introdujo el Gobierno Militar, fue poner fin a la práctica de decenios en nuestro país, consistente en otorgar créditos con intereses negativos, esto es, con tasas inferiores a la inflación, que fue una de las causantes del estancamiento económico y concentración de la riqueza, debido al acceso privilegiado al crédito, que resultaba restringido como consecuencia de no cobrar su costo real.

vi. Se habla de un subsidio para privatizaciones por las operaciones de reconversión de deuda, conforme al “Capítulo XIX”, lo que es una inexactitud técnica completa, porque el Estado o las instituciones financieras adeudaban íntegramente las cantidades reconvertidas de moneda extranjera a moneda nacional. Los inversionistas
aprovecharon las oportunidades, como en cualquier mercado financiero, de adquirir los documentos bajo su valor par y se les ofreció reconvertirlos a moneda nacional al contado, como una forma de disminuir el endeudamiento externo y que el país retornara a los mercados financieros internacionales. Se omite, finalmente, que a medida que el proceso se fue desarrollando, el Banco Central fue reconvirtiendo los documentos cada vez a un menor valor.

vii. Se destinan diversos párrafos a la “reprivatización” de las empresas del “área rara”. Las empresas de la denominada “área rara” no eran empresas públicas y mal podían, entonces, ser objeto de un proceso de privatización. Eran empresas que pertenecían a holdings privados que entraron en insolvencia en la crisis de 1982, por lo que se llevó a cabo un plan ordenado de liquidación de sus activos con el fin de permitir que fueran vendidos como empresas en marcha para obtener el máximo valor de retorno y pagar de mejor manera a sus acreedores.

viii. Se presta un gran caudal de informes de la Contraloría General de la República, que dan cuenta de una pérdida patrimonial en la privatización de empresas por US$ 2.223 millones de dólares, como consecuencia de la venta de los activos bajo el valor libro. Se insinúa, así, que los activos habrían sido regalados, enriqueciendo ilícitamente a los compradores. Los informes del ente contralor son efectivos, pero no las consecuencias que de ellos se sacan. Entre la adquisición y venta hubo épocas de hiperinflación y crisis cambiarias, que distorsionaron el valor en que se asentaron en la contabilidad de la primera.

ix. Se cuestiona que el 70% de los ingresos se destinaran a ingresos generales de la nación, esto es, a gasto corriente y no a inversión. Como se verá más adelante, esta consideración es técnicamente cuestionable, pero, de ser totalmente efectiva, constituye una opción de política económica de la cual se podrá discrepar, pero que no constituye ninguna irregularidad ni dilapidación del patrimonio público.

x. Se afirma que la creación de las AFP fue financiada por el Estado, lo que es un error. Para que los trabajadores se incorporaran al sistema previsional de ahorro individual, el Estado tuvo que emitir bonos de reconocimiento, pagaderos por el Fisco, para reconocer los fondos acumulados por los trabajadores a través de sus cotizaciones, que habían simplemente desaparecido por la administración deficiente de las “cajas de previsión”, y hacerse cargo de las pensiones bajo el antiguo sistema. Este bono se emitió a favor de los trabajadores y no de las administradoras privadas.

xi. Se menciona como privatización el nuevo Código de Aguas que otorga derechos de aprovechamiento de aguas que el Código antiguo consideraba bienes nacionales de uso público. Se confunde el agua misma, que sigue siendo bien nacional de uso público, con el derecho de aprovechamiento de un determinado caudal sobre el cual se tiene propiedad. No se hace mención a que esto último acontece en mérito de lo dispuesto en el artículo 19, Nº 24 de la Constitución, que en su inciso final expresa: “Los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán la propiedad sobre ellos”.

xii. Se acusan múltiples irregularidades en la privatización de empresas, porque quienes eran a la sazón los ejecutivos principales de la época habrían adquirido acciones de éstas. La CORFO siguió una política de vender siempre primero un paquete accionario relevante a sus trabajadores, con el fin de comprometerlos con el sistema de propiedad y administración privada a que se someterían las empresas.
Los ejecutivos tuvieron derecho a adquirir acciones dentro de este proceso, como todos los trabajadores y bajo las mismas reglas y parámetros objetivos, generales e impersonales, sin ningún privilegio especial. A continuación, se vendieron las restantes acciones mediante mecanismos abiertos, competitivos y transparentes, como licitaciones o remates en bolsa, debidamente informados. Si los ejecutivos u otros trabajadores adquirieron más acciones en tales procesos, hicieron uso de su derecho en igualdad de condiciones.

xiii. Se critica la concentración de la propiedad que se produjo mediante el “capitalismo popular”, pero mediante ese mecanismo se realizó el mayor esfuerzo que conozca el país de ampliar la propiedad accionaria, de hecho, involucró a miles de pequeños inversionistas, mediante la venta de acciones a trabajadores de las empresas enajenadas a funcionarios públicos mediante la conversión de desahucios y al público en general, con la colocación de acciones de entidades bancarias. Si este proceso se revirtió, fue fruto de la decisión individual de esos miles de accionistas y no de quienes llevaron adelante el capitalismo popular.

– La autora del extracto es Licenciada en Ciencias Económicas con Mención en Economía de la Universidad de Chile y Doctorada en Historia Económica de la Universidad de Londres. Analista económica de Comisiones de la H. Cámara de Diputados.

* Fuente:  Revista HEMICICLO. Revista de Estudios Parlamentarios de la Cámara de Diputados (El extracto lo encuentran a partir de la página 159

– Agradecemos a nuestro amigo Miguel Montenegro G. por su el envío de este valioso material.