Gobierno paga $619 millones por trato directo a Unholster para desarrollar plataforma de búsqueda de detenidos desaparecidos

09.08.2024

El Ministerio de Justicia adjudicó una licitación de $98 millones a Unholster para elaborar un anteproyecto de plataforma del Plan Nacional de Búsqueda. Cinco meses más tarde asignó directamente, sin concurso, otros $619 millones a la misma empresa para desarrollar la plataforma. Tratándose de un tema que requiere un alto estándar de transparencia, CIPER consultó a la cartera por qué no se licitó el paquete completo. El ministerio explicó que asignó el desarrollo de la plataforma a Unholster sin concurso porque es la empresa que mejor conoce la iniciativa, pues la diseñó. Funcionarios de la secretaría de Estado habían advertido que hay desarrollos similares fuera de Chile, de alto nivel y menor costo.

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizó una inhabitual compra directa, es decir, sin licitación, por 16.838,5 UF (unos $619 millones, a la fecha de ser emitida la orden de compra) para desarrollar una plataforma informática que debiera facilitar la gestión de información sobre personas detenidas desaparecidas. Así lo confirman resoluciones, informes y correos electrónicos revisados por CIPER.  La iniciativa es parte del Plan Nacional de Búsqueda Verdad y Justicia, anunciado por el gobierno del Presidente Gabriel Boric en agosto del año pasado.

El trato directo con la empresa Unholster fue aprobado el 17 de enero de 2024 a través de una resolución exenta de la Subsecretaría de Derechos Humanos y ratificado por una orden de compra emitida el 26 del mismo mes. Es decir, apenas cinco meses después de que la misma compañía se hubiera adjudicado -el 10 de agosto de 2023- una licitación por $98 millones para desarrollar el diseño de una de Propuesta de Anteproyecto para Plataforma del Plan Nacional de Búsqueda. Para justificar la posterior asignación directa, sin concurso abierto a otras ofertas, el ministerio argumenta que Unholster, por haber hecho el anteproyecto, era la empresa que mejor conocía el diseño de la plataforma que ahora debía desarrollarse.

La decisión del gobierno causó extrañeza en la comunidad de académicos especializados en desarrollos informáticos y también en profesionales de empresas del rubro. Fuentes de ese ámbito, consultadas por CIPER, manifestaron que no está claro por qué no se licitó el paquete completo (la propuesta del anteproyecto de plataforma y el desarrollo de esta). Al menos, indicaron las mismas fuentes, si la decisión fue tratar ambas iniciativas por separado, podría haberse licitado también la segunda, que involucraba muchos más recursos, para asegurar máxima transparencia en un tema altamente sensible, como lo es establecer el destino de víctimas de la dictadura.

Aunque CIPER se lo consultó directamente, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos no aclaró por qué desagregó las transferencias a Unholster de esta forma. En otras palabras, por qué no sé hizo una sola licitación nacional o internacional por el monto del total del proyecto, el que involucra una suma global de unos $717 millones, considerando la licitación inicial y el trato directo posterior.

Desde el Ministerio de Justicia sólo se explicó a CIPER las razones que se tuvieron en consideración para asignar el trato directo a Unholster: entregar el desarrollo de la plataforma a la misma empresa que había realizado el anteproyecto, estimó la cartera, aseguraría una mejor implementación. A juicio de las autoridades, y según consta en la resolución de la compra directa, esto permitía “evitar la curva de aprendizaje sobre el giro del negocio”, al tiempo de “reducir los costos transaccionales”, facilitando “la habilitación pronta de las herramientas (requeridas) para los operadores del sistema”.

Con estos criterios, la empresa que resultara beneficiada con la licitación inicial de $98 millones, en realidad estaba accediendo a un negocio que le generaría otros $619 millones.

CIPER también dirigió sus consultas a Unholster. La breve respuesta de la empresa indicó que, tras completar la fase inicial, fue el ministerio el que optó por darle continuidad al proyecto a través de un trato directo.

La decisión del gobierno de no licitar el conjunto contrasta con la evidencia que tuvo a la vista el ministerio, advertido por algunos de sus propios funcionarios, de que ya existían desarrollos informáticos similares fuera de Chile, de alto nivel y menor costo.

 

LAS PRIMERAS ESCENAS

La historia comenzó a hilvanarse con los primeros acercamientos entre Unholster y el Ministerio de Justicia, ya en el primer semestre de 2023.

En detalle, unas dos semanas después de haber asumido su cargo en 2023, el ministro de Justicia, Luis Cordero, recibió información de funcionarios de su cartera que estimaban que el desarrollo tecnológico que la empresa Unholster proponía sería similar a iniciativas ya disponible de manera gratuita.

Fue el funcionario y analista de datos del Programa de Derechos Humanos, Mauricio Carrasco, quien le dijo al secretario de Estado que un equipo de la Universidad de Brown (Estados Unidos) había presentado un desarrollo al que cualquiera podía acceder y usar, desde el 31 de mayo de 2019, bajo código libre (revise este enlace). En esa plataforma están contenidos análisis de 2.398 casos de violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura chilena, descritos con 59 variables, que incluyen desde las características personales de las víctimas hasta la ubicación en la cual estas personas fueron detenidas y torturadas.

En ese sistema gratuito, además, están las instrucciones sobre cómo trabajar con ese material, como convertirlo en imágenes y vídeos con la tecnología R y cómo citarlo (vea artículo científico de investigadores de la Universidad de Brown).

En este punto, huelga precisar que en la reunión en que el analista de datos del ministerio, Mauricio Carrasco, informó estos antecedentes estaban el secretario de Estado, Luis Cordero; el representante de Unholster, Cristóbal Huneeus; la jefa del Programa de Derechos Humanos, Paulina Zamorano, y el coordinador del Plan Nacional de Búsqueda, Juan Mena.

Efectuada antes del llamado a licitación, la reunión no quedó registrada en la plataforma de lobby, aunque Unholster era una empresa que podía desarrollar interés comercial en una iniciativa sobre la que se conversó en esa cita y que posteriormente se financió con recursos públicos, incluyendo un trato directo.

Por escrito, el Ministerio de Justicia reconoció a CIPER que: “Durante el primer semestre de 2023 hubo una reunión con Unholster, en la que participó el ministro Cordero (la que no se registró como lobby, por cuanto no fue requerida para vender un producto en específico, sino para dar a conocer un trabajo que estaba realizando sobre el Informe Rettig, con motivo de los 50 años del Golpe Militar)”.

Consultada Unholster sobre cómo se gestó y por qué no se anotó esta reunión en el registro de lobby, la empresa señaló que la cita fue solicitada por el Ministerio de Justicia, según indicó a CIPER y por escrito su jefa de comunicaciones de la compañía, Alicia Hamilton.

Finalmente, a pesar de las advertencias de que estaban disponibles desarrollos similares, el Ministerio de Justicia realizó una licitación (ver documento) y Unholster fue contratada en agosto de 2023 para confeccionar “una plataforma de búsqueda de personas y trazabilidad de los posibles lugares donde se detuvieron a personas en la época dictatorial” .

Eran las primeras escenas de una historia en que el propio Presidente Gabriel Boric iba a anunciar, en enero de este año, el uso de inteligencia artificial en las labores de búsqueda de detenidos desaparecidos (vea enlace).

EL PRIMER SISTEMA GRATUITO

En realidad, los primeros en desarrollar y utilizar de manera efectiva inteligencia artificial para la búsqueda de desaparecidos fueron académicos mexicanos pertenecientes al Centro de Investigación e Innovación en Tecnologías de la Información y Comunicación (Infotec), quienes crearon el software Angelus.

Los miembros de este equipo publicaron el 3 de mayo de 2021 un artículo académico en el que presentaron sus avances, los que tenían por objetivo inicial conocer el destino de unas 900 personas desaparecidas durante el período de la guerra sucia en ese país (1964-1985).

“Nuestra esperanza es que esta forma de procesar la información sobre los crímenes del pasado permita avanzar en la determinación de la suerte o el paradero de las víctimas, dimensionar adecuadamente el problema histórico de la desaparición forzada y, de ser posible, sugerir un método útil para la documentación y análisis de otros contextos de graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos”, subrayaron los expertos (vea el artículo).

De hecho, en los años siguientes esta tecnología fue donada a la Comisión Nacional de Búsqueda de México (CNB) (vea enlace), órgano que pesquisa el destino de unas cien mil personas.

En Chile, en 2021, el entonces jefe de análisis del Programa de Derechos Humanos, el exdetective de la PDI, Sandro Gaete, un hombre con 30 años de experiencia en el área, tomó conocimiento del proyecto Angelus, revisando informaciones publicadas por el Equipo Argentino de Arqueología Forense (EAAF).

El 8 de julio de 2021, durante el gobierno de Sebastián Piñera, el analista Sandro Gaete envío un correo a varios funcionarios del Ministerio de Justicia, informando sobre un libro que compiló trabajos referidos al uso de nuevas tecnologías para la búsqueda de desaparecidos.

“Les comparto el libro Nuevas tecnologías en búsqueda forense: Recursos para la crisis de desapariciones en México, editado por Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) y el Centro de Derechos Humanos de las Mujeres (CEDEHM), que contiene los trabajos presentados en el Primer Encuentro Internacional sobre Nuevas Tecnologías de Búsqueda Forense, efectuado en Ciudad de México, entre el 01 y 04 de julio de 2019”, escribió Gaete (vea el libro).

En 2022, con la llegada del actual gobierno, Gaete compartió de nuevo esa información a las autoridades entrantes, entre ellos la entonces subsecretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Haydeé Oberreuter, y su asesor Juan Mena, actual coordinador nacional del Plan Nacional de Búsqueda.

Se gestaron entonces tres reuniones por streaming con el jefe del proyecto Angelus de México, el historiador Javier Yankelevich, quien explicó a las autoridades chilenas que ellos podían donar el software, pero que era necesario que éste fuera alimentado con bases de datos e informaciones (ver correos).

Fue ahí cuando funcionarios del Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia tomaron contacto con el Instituto Milenio de Fundamentos de Datos (IMFD), una iniciativa conjunta de la Pontificia Universidad Católica y la Universidad de Chile, en la que colaboran, además, académicos de las universidades Federico Santa María, de Concepción, de Talca y Diego Portales (ver enlace).

A fines de enero de 2023, los funcionarios del Programa de Derechos Humanos decidieron avanzar en la colaboración y trabajo con el IMFD, se establecieron parámetros y objetivos. Era un aporte gratuito de las principales universidades del país a la búsqueda de las personas detenidas desaparecidas (ver cadena de correos).

En detalle, se elaboró una propuesta de objetivos que establecía tres metas (ver documento):

• Diseñar una base de datos unificada, que contara con todos los campos de información necesaria para la búsqueda, y que permitiera generar la mayor cantidad de cruces de información posible sobre grandes cantidades de datos, y de la mejor calidad posible.
• Poblar esa base de datos con la información ya sistematizada durante las décadas anteriores y con nueva información, asegurando la validez de los registros y el respaldo documental del dato.
• Contar con un software capaz de procesar toda la información sistematizada en las bases de datos, y que sea interoperable entre todos los actores involucrados en la búsqueda de detenidos desaparecidos.

Este equipo comenzó entonces a asesorar ad honorem al gobierno, utilizando como plataforma el software Angelus de inteligencia artificial, aportado por los mexicanos, después de una reunión realizada por Teams el 1 de marzo de 2023. Como primer paso, se limpiaron y mejoraron las bases de datos elaboradas por el Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia (ver correos).

“En los hechos, pusimos a disposición (del Plan Nacional de Búsqueda) a nuestros mejores recursos, incluso un experto internacional como Etienne Toussaint”, indicó a CIPER la directora ejecutiva del Instituto Milenio de Fundamento de Datos, Camila Díaz.

En el Ministerio de Justicia, sin embargo, afirmaron a CIPER que se encontraron algunas dificultades para avanzar, las que fueron tanto técnicas como presupuestarias.

“Durante este periodo no hubo una planificación clara de una hoja de ruta de trabajo, productos esperados ni recursos a invertir. Se identificó desde ambas partes la dificultad que presentaba el convenio para disponer de recursos mínimos para ejecutar las tareas que nos proponíamos. Por ejemplo, IMFD no contaba con la infraestructura (CPU, unidades de procesamiento central; y GPU, unidades de procesamiento de gráficos) necesarios para el desarrollo de los modelos que se exploraban ni el procesamiento masivo de datos. Por esta razón, se solicitó a la Subsecretaría de Derechos Humanos proveer dicha infraestructura, para lo cual se trató de contratar el servicio por medio de convenio marco, sin éxito, estancando el avance del proyecto”, dijo el Ministerio de Justicia (ver respuesta enviada a CIPER en la que, además se detalla el trabajo realizado por Unholster y los productos que ya ha entregado).

 En agosto todo cambió cuando el Ministerio de Justicia decidió contratar a Unholster.

LOS ORÍGENES

Para ser efectiva, la inteligencia artificial requiere ser alimentada con grandes volúmenes de información. Luego, necesita leer, interpretar y correlacionar esos insumos, los que pueden ser bases de datos, millones de páginas de expedientes judiciales u otros documentos de interés.

De manera posterior, la inteligencia artificial puede generar una sistematización más veloz, amplia y precisa de esos millones de datos, pero, en esencia, no va a producir información radicalmente nueva a la ya disponible, solo acelerará su análisis.

De hecho, en el marco de esos análisis, primero analógicos, el exdetective Sandro Gaete elaboró una minuta inicial, que actualizó por última vez el 17 de agosto de 2023, en la que identificó por primera vez 26 sitios de interés para la búsqueda de detenidos desaparecidos. Es decir, espacios geográficos donde existía y existe una posibilidad documentada de que se puedan encontrar víctimas de la dictadura y donde a la fecha había una variedad de diligencias pendientes en tribunales (ver documento).

En mayo de este año, aquella lista creció a 47 sitios de interés, en los que se espera realizar labores de búsqueda entre 2024 y 2026. En esta última nómina se incluyeron lugares como el Polígono de Tiro de la Escuela de Artillería de Linares, la mina La Veleidosa de Tocopilla, la zona de Pampa Dolores, la Cuesta Barriga y la ribera del río Pilmaiquén, entre otros (ver documento).

Todo este esfuerzo es parte de una serie de iniciativas que se han estado elaborando desde los inicios del actual gobierno en el Programa de Derechos Humanos, cuyo primer vestigio documental es un informe distribuido el 7 de abril de 2022 con propuestas para generar un Plan Nacional de Búsqueda de víctimas de desaparición (ver documento).

En ese texto se proponía ya adecuar la base de datos de la Unidad Programa de Derechos Humanos, para convertirla en “una base de datos central dedicada a recopilar toda la información relativa a las desapariciones forzadas, que contenga los datos adecuados en materia de circunstancias de las desapariciones, momento de la calificación, situación de la investigación judicial, reparaciones, identificación, entre otros”.

EL DESEMBARCO DE UNHOLSTER

Cuando los equipos del Programa de Derechos Humanos llevaban trabajando seis meses con el Instituto Milenio de Fundamento de los Datos (IMFD), el 22 de junio de 2023 el Ministerio de Justicia publicó la licitación de un servicio de Propuesta de Anteproyecto para Plataforma del Plan Nacional de Búsqueda, bajo el ID 957865-4-LP23. Los objetivos, aunque más detallados, eran básicamente los mismos que se habían acordado con el IMFD en enero de 2023.

En sólo 21 días, el 12 de julio de 2023 el llamado a licitación se cerró. Luego, por resolución exenta N°241, del 10 de agosto de 2023, se adjudicó la licitación pública a Unholster (vea el documento), pese a que su propuesta era $23 millones superior a la más económica, antes de IVA.

Posterior a eso, con fecha 21 de agosto de 2023, se suscribió el contrato con esta empresa para la elaboración de una Propuesta Anteproyecto para Plataforma del Plan Nacional de Búsqueda. El precio total por los servicios, incluido IVA, fue de $98.864.700 (vea ese documento).

Unholster comenzó su trabajo el 4 de septiembre realizando una serie de entrevistas a los funcionarios del Programa de Derechos Humanos, para sistematizar sus necesidades informáticas. Para ello destinó todo ese mes a esquematizar los procesos de trabajo en el Programa de Derechos Humanos, utilizando la metodología Event Storming, una técnica basada en talleres que permite descubrir el comportamiento de una organización antes de plasmarlo en un software.

En ese período, el experto internacional Etienne Toutsaint, a petición de las autoridades de Justicia, asesoró ad honorem a Unholster, explicando los desafíos y avances que el IMFD había encontrado y desarrollado con las bases de datos del Programa de Derechos Humanos, la que tenía varios problemas técnicos.

En noviembre de 2023, funcionarios del ministerio decidieron contactar de nuevo al Instituto Milenio de Fundamento de los Datos, para que pudiera apoyar el trabajo de Unsholster. En esta ocasión, el IMFD les planteó que no trabajarían gratis para una empresa privada y que ahora la sesión de asesoría tendría un valor de 15UF + IVA por hora (vea los correos).

Sin embargo, esa gestión no fructificó.

UN TRATO DIRECTO DE 16.838 UF

Sólo dos meses después, el 17 de enero de 2024, la Subsecretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia aprobó un trato directo con Unholster, el que ascendió a 16.838,5 UF, según la orden de compra emitida el 26 de enero. Es decir, unos $619 millones al valor de la fecha en que se emitió la orden (vea el documento).

¿Por qué el Ministerio de Justicia transfirió $717 millones de pesos a una empresa privada en un proceso de desarrollo tecnológico de esta manera? Es decir, licitando por $98 millones una primera etapa y transfiriendo el pago mayor a través de un trato directo sin concurso cinco meses después.

En la resolución exenta N°31, del 17 de enero de 2024, la Subsecretaría de Derechos Humanos justificó esta decisión en virtud de los requerimientos y propuestas planteados por el coordinador del Plan Nacional de Búsqueda de Detenidos Desaparecidos y de la Jefatura del Programa de Derechos Humanos:

“Se recomienda -señala la resolución- que el anteproyecto desarrollado por la empresa Unholster pueda ser desarrollado por la misma para asegurar su mejor implementación en términos de costo/eficientes. Esto asegurará evitar la curva de aprendizaje sobre el giro del negocio, reducirá los costos transaccionales y permitirá la habilitación pronta de herramientas para los operadores del sistema”.

“En vista de lo anterior, se requiere poder avanzar en el desarrollo de esta plataforma a través de la contratación de la empresa Unholster, quien dada su comprobada experiencia en el diseño de este anteproyecto y en el desarrollo de otras plataformas, otorga la seguridad y confianza que se requieren para la prestación de un servicio de esta magnitud e importancia”, insiste el texto, citando los informes suscritos por la Coordinación del Plan Nacional de Búsqueda y de la Jefatura del Programa de Derechos Humanos (vea el documento, en especial considerandos 9 y 10).

CIPER solicitó al Ministerio de Justicia que profundizara en estos argumentos. La autoridad, por toda respuesta, entregó este mismo párrafo.

En términos técnicos, la resolución exenta del 17 de enero de 2024 establecía el listado de acciones y productos que Unholster debía desarrollar como interoperabilidad con otros servicios, como el Servicio Médico Legal y el Registro Civil, escalabilidad, gestión documental y plataforma de usuarios, por ejemplo. La resolución exenta incluso nombra las tecnologías sugeridas para cada desarrollo.

EL REGRESO DEL IMFD

A fines de noviembre de 2023, en paralelo a lo que sucedía con Unholster y el Ministerio de Justicia, los investigadores del IMFD tomaron además contacto con la académica uruguaya Lorena Etcheverry, quien participa en Cruzar, un proyecto de sistematización de información de archivos del pasado reciente vinculados al terrorismo de Estado y graves violaciones a los Derechos Humanos en su país. Esa iniciativa “tiene como objetivo el ordenamiento y la clasificación del material, y la elaboración de un programa informático que permita el cruzamiento de la información contenida en esos archivos” (ver enlace).

Luego, entre diciembre de 2023 y enero de 2024, los académicos del Instituto Milenio propusieron al Programa de Derechos Humanos asociarse para postular a los fondos disponibles en el Concurso de Investigación Tecnológica IDeA 2024, de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo, con un financiamiento por hasta $226 millones. Sin embargo, esas gestiones no fructificaron.

“La verdad es que no se entiende que cerraran la puerta a que las universidades chilenas apoyáramos estos temas en iniciativas con fondos públicos”, dijo a CIPER la directora ejecutiva del Instituto Milenio de Fundamento de Datos, Camila Díaz.

Ante esta declaración, en el Ministerio de Justicia señalan que no hubo falta de respaldo a la postulación, sino solo un problema de plazos en la gestión de la solicitud.

En junio de 2024, el Núcleo Mileno de Fundamentos de Datos hizo público el proyecto Nuestra MemorIA e incluso realizó un seminario al que asistieron algunas de las más importantes autoridades universitarias de las distintas casas de estudios involucradas (ver enlace).

La iniciativa partió con el apoyo del Museo de la Memoria y los Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), la Fundación de Documentación y Archivo de la Vicaria de la Solidaridad y el Comité para la Prevención de la Tortura. Luego se incorporó la Subsecretaría de Derechos Humanos.

En la ocasión, el vicerrector de la Universidad Católica, Pedro Bouchon, destacó que ya existían acuerdos con el Museo de la Memoria y la Fundación de Documentación y Archivo de la Vicaria de la Solidaridad, para empezar a procesar millones de páginas de información.

El objetivo del proyecto es crear una plataforma tecnológica que pueda consolidar y escudriñar miles de documentos escaneados, fotografías antiguas y grabaciones de audio dispersas en varios archivos y colecciones, con el objetivo final de integrar información fragmentada, de manera tal de ayudar a reconstruir conocimiento histórico, apoyando así la tarea de historiadores y científicos sociales.

En mayo de este año, poco antes de la presentación de la iniciativa Nuestra MemorIA del IMFD, el proyecto que desarrolla Unholster evidenció una serie de problemas en su ejecución, como quedó consignado en las pruebas que hicieron los funcionarios del Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia (ver correos).